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Logements de fonction dans les EPLE : la collectivité territoriale peut vérifier la condition de nécessité de service

Article reproduit avec l'aimable autorisation de l'AEF.

Bernard ToulemondeLes personnels de direction, d’administration, de gestion et d’éducation ne peuvent bénéficier d’un logement dans un EPLE que si leur emploi figure sur la liste arrêtée par la collectivité, "laquelle doit être établie en prenant en compte les fonctions qui ne pourraient être exercées normalement par un agent qui ne serait pas logé sur place". Telle est la décision prise par le Conseil d’État dans un arrêt du 12 décembre 2014 (2° et 7° sous-sections réunies, n° 367974), que Bernard Toulemonde, juriste et Igen honoraire, commente pour l’AEF.

Dans une décision prise par le Conseil d’État dans un arrêt du 12 décembre 2014 (2° et 7° sous-sections réunies, n° 367974), ce dernier juge que la collectivité de rattachement est habilitée à vérifier que l’attribution d’un logement de fonction à un personnel de l’État correspond bien à une nécessité absolue de service ou à une utilité de service.

Déroulement des faits. Le président du conseil général du Val de Marne a refusé en 2011 à une conseillère principale d’éducation (CPE) le logement de fonction qu’elle demandait par nécessité absolue de service et il a mis fin à la convention d’occupation précaire du logement qu’elle occupait. Celle-ci a saisi le tribunal administratif de Melun qui, par jugement de 2013, non seulement a annulé cette décision, mais a enjoint au Président de lui affecter un logement dans le délai de deux mois. C’est ce jugement que le conseil général a porté en cassation devant le Conseil d’État. À cette occasion, celui-ci prend pour la première fois position sur la question du pouvoir d’appréciation de la collectivité dans l’attribution des concessions de logement aux personnels de l’État dans les EPLE.

Un droit qui déroge au droit commun. Les conditions dans lesquelles les personnels de l’État peuvent bénéficier, en raison de leurs fonctions, d’un logement dans les établissements publics locaux d’enseignement ont été définies en 1986, à la suite du transfert des bâtiments et des dépenses de fonctionnement des lycées et collèges par l’acte I de la décentralisation (Décret n° 86-428 du 14 mars 1986 relatif aux concessions de logement accordées aux personnels de l’État dans les établissements publics locaux d’enseignement). Ce décret a été codifié en 2008 (art. R.216-4 et suiv. du code de l’éducation), sans modification sous réserve de la suppression de toute mention des personnels TOS, transférés dans la fonction publique territoriale en 2004 et qui ne sont donc plus des personnels de l’État (décret n° 2008-263 du 14 mars 2008 relatif aux dispositions réglementaires du livre IV du code de l’éducation).

Les personnels de l’État au sein des EPLE continuent à bénéficier du régime juridique institué par le code de l’éducation (art. R.2124-78 du code général de la propriété des personnes publiques, le "CGPPP"), par dérogation au droit commun applicable aux logements de fonction des agents de l’État régi par le code général de la propriété des personnes publiques (art. R.2124-64 et suiv.), réformé en 2012 (décret n° 2012-752 du 9 mai 2012 sur les logements de fonction des agents de l’État). Ce régime dérogatoire est d’autant plus spécial qu’il se réfère encore, nous le verrons, à l’ancien code du domaine de l’État, pourtant abrogé en 2011 lorsque ses dispositions ont été fondues au sein du CGPPP.

Les conditions d’attribution des concessions de logement dans les EPLE. Sur le plan de la procédure, les personnels énumérés dans le code de l’éducation (art. R.216-5) et en particulier "les personnels de direction, d’administration, de gestion et d’éducation", peuvent obtenir des logements par "nécessité absolue de service", dont le nombre varie en fonction de l’importance de l’établissement (art.R.216-6), et, s’il reste des logements disponibles après ces attributions, par "utilité de service" (art. 216-9). Ces logements sont concédés par une décision du président de la collectivité aux personnels qui occupent les emplois dont la liste est arrêtée, pour chaque lycée ou collège, par une délibération de la collectivité territoriale prise sur proposition du conseil d’administration de l’établissement (art. R. 216-16 et R. 216-17). Toute la question est de savoir si la collectivité dispose ou non d’un pouvoir d’appréciation sur cette proposition. Or, jusqu’à présent, deux points avaient été précisés par la jurisprudence :

- d’une part les dispositions du code de l’éducation s’imposent à la collectivité lorsqu’elle dresse la liste et le nombre des emplois susceptibles d’obtenir une concession de logement dans les EPLE (CE 5 septembre 2008, n° 299582) ;

- d’autre part le CA de l’établissement présente des "propositions" au sens juridique de ce terme : la collectivité ne peut donc que les accepter ou les refuser, sans pouvoir imposer sa propre décision (CAA Marseille 17 avril 2007, n°04MA00715, à propos de l’emploi de CPE, proposé par l’établissement, écarté par la collectivité au profit de celui de personnel d’intendance) ;

Les conditions de fond. L’intérêt de la présente décision est d’autoriser la collectivité à vérifier que les conditions de fond sont réunies pour l’attribution à tel ou tel emploi d’une concession de logement. Sur ce point l’arrêt rappelle que le code de l’éducation, dans sa formule générale sur les concessions de logement dans les EPLE (art. R. 216-4), se réfère au code du domaine de l’État (art. 92 à 103) et notamment à l’article qui définit les nécessités de service (art. 94), certes abrogé, mais dont les termes, indique l’arrêt, sont repris "en substance" par le CGPPP (art. 2124-65) : "Il y a nécessité absolue de service lorsque l’agent ne peut accomplir normalement son service sans être logé dans les bâtiments où il doit exercer ses fonctions. Il y a utilité de service lorsque, sans être absolument nécessaire à l’exercice de la fonction, le logement présente un intérêt certain pour la bonne marche du service". L’attribution d’une concession de logement à un personnel de l’État dans les EPLE est donc, selon l’arrêt du Conseil d’État, subordonnée à ces conditions de fond. En conséquence, la collectivité territoriale peut refuser d’inscrire un emploi sur la liste dont elle délibère si elle estime que ces conditions ne sont pas remplies. Tel est le cas en l’espèce : alors que le tribunal administratif avait considéré qu’il y avait "un droit à être logés dans l’établissement par nécessité absolue de service" pour les agents occupant les fonctions énumérées par le code de l’éducation à obtenir un logement de fonction, dans la limite du nombre résultant de l’importance de l’établissement, le Conseil d’État rompt cette automaticité : il introduit par son arrêt une appréciation de la collectivité sur la nature des fonctions au regard des exigences posées par les textes pour justifier une concession de logement. Le jugement est donc annulé pour erreur de droit et le tribunal administratif de Melun sera donc amené à juger à nouveau cette affaire.

Gageons que les collectivités vont s’appuyer sur le présent arrêt pour contester la concession de logement à des personnels de l’État si la nécessité ou l’utilité n’en est pas démontrée.