EDITORIAL - La dépense des départements pour les collèges publics

La douzième édition de « la géographie de l’école » de la DEPP (direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance) du ministère de l’Education nationale vient d’être publiée sur le site Eduscol.

C’est un document intéressant qui s’efforce de confronter les moyens consacrés à l’éducation aux résultats obtenus, selon la localisation géographique.

Rendant compte de ce travail, le café pédagogique dans son expresso du 30 mars indique : « Certains départements dépensent trois fois plus que d'autres pour leurs collégiens ».

Rapport ramené de 3 à 2

Pour qui connait bien la façon dont les départements abordent le financement de leurs collèges, un tel écart surprend. Il appelle à un retour aux sources de l’information. Celles de la DEPP se limitent pour cette question au fichier transmis par la DGCL (Direction générale des collectivités territoriales) du ministère de l’intérieur qui fournit, pour chaque département, la dépense moyenne par collégien du public (données de 2014). Ce montant agrège les dépenses annuelles de fonctionnement et d’investissement. Aux deux extrémités, se trouvent la Mayenne pour le minimum (800 €) et la Seine Saint Denis pour le maximum (3004 €). Le rapport (3,75) est pire que celui annoncé…

Pourquoi la Mayenne dépenserait-elle si peu pour ses collèges ? Vérifier la donnée, c’est évidemment par là qu’il faut commencer, sans se laisser impressionner par le prestige des sources. Une rapide enquête en ligne (ces données sont publiques et parfois accessibles en ligne ce qui est le cas ici) montre que le département de la Mayenne qui n’a aucune raison particulière de maltraiter ses collèges a dépensé pour eux 12,5 M€ en 2014 (5,8 M€ pour l’investissement et 6,7 M€ pour le fonctionnement), ce qui représente environ 1 300 € pour chacun des 9500 collégiens du public. Il y a donc bien une erreur dans le fichier de la DGLC et ce n’est certainement pas la seule… La dépense de 920 € du Haut-Rhin est, elle aussi, très certainement très en dessous de la réalité : le budget annoncé pour 2017 correspond à une dépense de l’ordre de 2000 € par collégien et on ne voit pas pourquoi il aurait pu faire un tel bond en trois ans.

A l’autre extrémité, le montant élevé déclaré en Seine-Saint-Denis est vraisemblable mais il s’explique simplement par le plan exceptionnel d’investissement voté en 2010, rendu nécessaire par un très important retard, et qui a contraint le conseil départemental à construire en urgence douze nouveaux collèges.

Si l’on écarte ces cas particuliers, faux ou explicables par une situation exceptionnelle, le rapport entre les extrêmes est donc ramené à 2 : la dépense moyenne par collégien se situe entre 1000 et 2000 € avec une moyenne à 1500 € et un écart moyen de 200 €. Il reste encore à expliquer ces écarts.

Pourquoi des différences ?

Si l’on souhaite comparer les efforts respectifs des départements pour leurs collèges, il n’est pas très judicieux de le faire à partir de la somme des dépenses de fonctionnement et d'investissement.

Les premières dépendent de multiples facteurs parmi lesquels l’un des plus importants est le climat. Les dépenses de chauffage peuvent représenter jusqu’à un tiers des charges de fonctionnement d’un établissement. Celles-ci ne seront évidemment pas les mêmes dans les Vosges ou en Haute-Marne qu’en Corse du Sud ou dans l’Hérault. Mais les charges de chauffage peuvent aussi dépendre de la qualité de l’isolation des bâtiments et de la politique d’achat d’énergie mise en place. Dans un département où les dépenses de rénovation et d’isolation des bâtiments sont faibles, les charges de fonctionnement gonflent : quel sens cela a-t-il de les ajouter ?

Les dépenses d’investissement dépendent, elles aussi, de multiples facteurs. Si la population augmente ou se déplace comme c’est le cas dans les Landes ou les Pyrénées Orientales, il faut construire de nouveaux collèges. La dépense d’investissement augmente alors fortement. Avant que les nouveaux collèges soient occupés, la charge totale va augmenter et avec elle la dépense moyenne par collégien. Mais le fait que le département dépense pour construire de nouveaux établissements n’améliore pas la condition des collégiens existants !  

Au final, l’indicateur « somme des dépenses moyennes d’investissement et de fonctionnement par collégien » ne suffit pas à qualifier la politique d’un département et certainement pas à mesurer on se sait quelles inégalités de traitement. D’autres indicateurs sont plus pertinents mais ils ne tiennent pas dans une cellule de tableur…

Pourquoi des données fausses ?

Il reste enfin à se demander pourquoi certaines données de la DGCL sont fausses. Les causes sont certainement multiples mais nous pouvons ici en pointer deux, une avouable et l’autre moins. La raison avouable tient à la structure du budget de la collectivité qui n’isole pas toujours les charges attribuables aux collèges, en particulier dans les budgets des services supports : bâtiments, systèmes d’information, ressources humaines. A la composante centralisée de la dépense, il faut ajouter les moyens dévolus aux EPLE, via la dotation globale de fonctionnement (DGF) mais aussi via des subventions et des interventions directes. Là encore, les sources sont disséminées. Les départements n’ont pas tous l’habitude de les rassembler, sauf lorsque la DGCL le leur demande, ce qu’ils font alors parfois à la hâte.

La raison moins avouable est liée à une disposition importante de la loi de 1983 qui fait obligation aux départements de financer à parité le fonctionnement des collèges publics et des collèges privés sous contrat. Plus un département dépense pour le public et plus il doit le faire pour le privé. On comprend, dans ces conditions, que certains départements soient peu enclins à recenser leurs dépenses avec tout le zèle requis... D’autant que, là encore, l’affaire se complique dans la mesure où seules les dépenses relatives à l’externat doivent être prises en compte, la séparation s’avérant souvent délicate. Au cours des dernières années, les représentants de l’enseignement privé ont assigné plusieurs départements devant les tribunaux administratifs pour sous-estimation de l’assiette du forfait d’externat et la plupart d’entre eux ont obtenu gain de cause.